Exmo. Sr. Presidente da CMMPV 595/2012; Deputado José Guimarães.
Exmo. Sr. Vice-Presidente da CM; Senador José Pimentel.
Exmo. Sr. Relator da CM; Senador Eduardo Braga.
Exmo. Sr. Relator-Revisor da CM; Deputado Manoel Junior.
Senhoras e Senhores Parlamentares:
Inicialmente, devo registrar sentir-me muito honrado com o convite da CMMPV-595/2012 para participar da Audiência Pública (AP) de 19/MAR/2012 e poder contribuir com a discussão de tema tão relevante para o futuro do nosso País: À Senadora Lúcia Vânia, autora do requerimento, e às senhoras e senhores parlamentares membros, que o aprovaram; a todos meus mais sinceros e profundos agradecimentos.
Infelizmente, em função de missão técnica à Ásia, incidentalmente sobre tema portuário e logístico, minha participação não pode ser viabilizada naquela data, conforme informara à Comissão Mista (CM) tão logo recebi o convite do seu Presidente. Todavia, por sugestão da Senadora Lúcia Vânia, considerando que não serão agendadas novas APs e remarcada minha participação, encaminho texto com estrutura da intervenção inicial que faria na oportunidade.
Ela é essencialmente baseada na série de artigos específicos que tenho dedicado, em minha coluna semanal, ao novo modelo portuário proposto para o Brasil: Estes constam, com destaque, da matriz anexa na qual incluí alguns outros artigos sobre temas correlatos; sempre com o propósito de procurar subsidiar a análise da MP e os trabalhos dessa CM.
Por outro lado, em benefício da concisão, e elaborado a posteriori, procuro me referir e tirar partido das quase duas dezenas de informativas e esclarecedoras exposições/apresentações nas seis APs anteriores e disponibilizadas no site do Senado/CM.
a) LOGÍSTICA BRASILEIRA: Virou lugar comum dizer-se que a(s) logística(s) brasileira(s) enfrenta(m) problemas: Graves problemas!
i) O Governo tem veiculado copiosos dados e informações contundentes que fundamentam tal diagnóstico;
ii) Também boa parte de tais exposições foi dedicada a enriquecer e consolidar tal diagnóstico;
iii) Com o qual também concordo (artigo “A” da matriz anexa – pg.98).
iv) Desnecessário, pois, voltar-se aqui a essa questão: Mais proveitoso focarmos na missão/objetivo precípuo da CM!
b) PORTOS E LOGÍSTICA: A essa altura dos debates da CM, após quase duas dezenas de exposições, e da ampla cobertura que a imprensa tem dado ao tema, certamente já está claro que os portos são, apenas, uma parte desse grande problema logístico (40); algo como a ponta de um iceberg! E que seu eficaz enfrentamento demanda um conjunto bem mais amplo e profundo de ações (vide, por exemplo, exposições de CNA, CNI, CNT, FENOP, IBAMA, CONAB, SECEX, SINDIRECEITA, Sérgio Aquino).
c) MISSÃO/OBJETIVOS: Por conseguinte, impossível não concordar, como fizeram praticamente todos os expositores anteriores, com os objetivos enunciados para o novo modelo portuário: aumento da eficiência operacional, redução de custos, aumento da capacidade instalada; etc. E, para tanto, uma abordagem multimodal e atração de novos investimentos para o setor, públicos e, principalmente, privados (95). Quem poderia ser contra?
i) Talvez, apenas, pudesse ser explicitado, e agregado a esse conjunto de objetivos, aquele que praticamente transformou-se em mote das reformas portuárias, inclusive a brasileira: “Implementação e garantia de ambiente concorrencial, em bases isonômicas”. Isso considerando que a experiência tem indicado que, no médio e longo prazo, mais que “facilidades”, são regras claras, isonômicas e estáveis os maiores motivadores e indutores da efetivação de investimentos privados, líquidos, para setores infraestruturais (como bem desenvolvido pela AEB).
OBS: “Regras”, nesse sentido, são mais que leis ou normas. Envolve, também, a jurisprudência – muitas vezes objeto de até maior atenção que aquelas!
ii) Também vale o registro de não ser o quadro atualmente vivido uma situação singular; sui generis: Demandas qualitativamente similares impulsionaram as mobilizações, tramitação e aprovação da “Lei dos Portos” há duas décadas (no rastro, e estimuladas, pela “Constituição-Cidadã” e as eleições diretas). Mas impulsionaram, também, ações e mudanças significativas anteriores no setor: período militar, governos JK e Getúlio, e, mesmo, dos dois imperadores (93).
iii) Até mesmo a hiper-centralização do processo decisório, pilar central do modelo proposto (101):
· Se é algo que vai em sentido contrário à tendência dominante internacional, inclusive da China, como apontado em várias das exposições anteriores, particularmente de Sérgio Aquino (autonomia das gestões portuárias; descentralização e uma governança mais participativa dos diversos atores envolvidos - “stakeholders” -, principalmente as instâncias locais - FNP).
· Não pode também deixar de ser vista como parte de mais um dos movimentos pendulares de centralização X descentralização (“sístoles e diástoles”, como diria Golbery): Esse movimento tem sido um dos traços a marcar a história da administração pública brasileira (11).
· No caso portuário, por rigor histórico, deve-se também registrar que tal movimento, levado ao limite e cristalizado com a MP, resulta de uma recentralização gradual do processo decisório, iniciada no final dos anos 90 (86) (vide Sérgio Aquino).
OBS: A tradicional “European Sea Ports Organisation - ESPO” divulgou recente pesquisa, respondida por 116 autoridades portuárias, de 26 países, administradoras de 216 portos que juntos movimentam 2/3 das cargas continentais (14). A pesquisa, intitulada “European Port Governance” (B), tem por objeto minuciosa e interessante análise sobre o presente e o futuro da governança dos portos marítimos europeus; rico material que poderia ser de grande utilidade para os trabalhos da CM.
d) EXPERIÊNCIA: Na linha do “somos-capazes-de-fazer-porque-já-fizemos”, importante ter sido resgatada nas APs anteriores, com riqueza de dados, informações, ilustrações e argumentos, a experiência do modelo balizado pela “Lei dos Portos”; modelo exitoso para enfrentamento dos gargalos existentes na virada das décadas de 80/90 e para consecução de objetivos similares aos ora propostos (vide, por exemplo, exposições de AÇÃO EMPRESARIAL, CNA, ABRATEC, ANTAQ, AEB, Sérgio Aquino, Richard Klien).
i) Vale destacar e sublinhar, do rico acervo de tais exposições:
· Que a movimentação do setor portuário brasileiro teve uma forte inflexão, positiva, em meados dos anos 90; inflexão esta motivada e caracterizada por aumento de eficiência, redução de custos e compromissos de aumento da capacidade instalada (82); e
· Que tal inflexão, cujos investimentos e transformações foram sendo maturados nos anos posteriores, foi um dos principais responsáveis pelo salto que o Brasil deu na sua participação no comércio internacional nos últimos vinte anos (bem ilustrado em tais apresentações); mais acentuadamente ao longo da primeira década deste Século, em particular no agronegócio.
ii) Como consequência, não pode, também, deixar de se chamar a atenção para que:
· Nem a “Lei dos Portos”, no campo legal/institucional;
· Nem o modelo por ela balizado, descentralizador, principalmente em seu início, no campo administrativo/gerencial (governança);
foram empecilhos para tais avanços significativos. Sem eles, teria o Brasil logrado tal êxito no comércio internacional e na balança comercial?
iii) Vale, também, ser registrada uma curiosidade: No início desse século, quando se queria dar um exemplo de sucesso no setor portuário brasileiro, em entrevista ou a algum visitante estrangeiro, lembram-se do porto mais frequentemente citado? Itajaí – SC; certamente os do setor se lembrarão. E atualmente? Suape - PE! Qual foi o exemplo de processo de arrendamento concluído nos últimos anos (CNI)? Itaqui - MA! O que eles têm em comum? São todos portos delegados, a Estado ou Município! ... relação à qual poderiam ser acrescentado outros portos delegados e, mesmo os portos de Santos, Rio de Janeiro e Sepetiba (Itaguaí), no início da implementação do modelo balizado pela “Lei dos Portos”: Naquela época também os portos sob administração federal gozavam de maior autonomia (vide Sérgio Aquino). Pode não ser uma evidência “científica” mas, ao menos, mereceria uma análise mais aprofundada essa correlação descentralização-eficiência.
e) FOCO: Assim, menos que discutir se temos ou não problemas logísticos e portuários, e se os objetivos que fundamentam e impulsionam o modelo proposto são adequados (sobre o quê já há amplo consenso, quase unanimidade!), seria mais produtivo se buscássemos responder:
i) O modelo proposto é eficaz para a consecução dos objetivos enunciados?
ii) Se não ou, mesmo, se limitado, considerando:
· Que a semiparalisia do setor não pode ser prolongada ainda mais;
· Que a conjuntura política aponta para a manutenção do núcleo básico do modelo; do “DNA” da MP; que ajustes poderiam ser feitos para que o modelo se torne mais eficaz?
SUGESTÕES ESPECÍFICAS
Apesar da quase unanimidade em relação ao diagnóstico e aos objetivos, o mesmo não se dá com todos os elementos do novo modelo e com todo o conteúdo da MP, especificamente: Mesmo os seus mais atávicos defensores propõem a necessidade de “ajustes”; variando seu grau (107).
Vão nessa mesma linha as sugestões a seguir; sempre na perspectiva de contribuir para tornar o modelo mais eficaz para consecução dos objetivos enunciados:
1) Por todo o exposto anteriormente, não teria nenhuma dificuldade em subscrever as propostas de:
a) Adoção de critério de “área de influência”, “região geoeconômica”, “cluster regional”, “mercado relevante” (conceito da Lei nº 12.529/2011, do CADE e da cultura de “defesa da concorrência”) como base para definição das “áreas de portos organizados”, e sua poligonal (como proposto por FENOP, Sérgio Aquino).
i) Talvez pudesse ser agregado a esses o de “unidade aquaviária”, como fundamento não só para tais definições como para escopo dos “planos diretores” , “planos estratégicos” e/ou PDZs (35).
b) Possibilidade de adaptação, com extensão de prazos, dos contratos pré-93, ante compromissos de novos investimentos (como proposto por ABTP, AÇÃO EMPRESARIAL, FENOP, Richard Klien);
c) Possibilidade de prorrogação antecipada dos contratos pós-93, ante compromissos de novos investimentos (como proposto por AÇÃO EMPRESARIAL, FENOP, Richard Klien);
d) Condicionar a implantação de TUPs ao aumento global da capacidade logística e, por conseguinte, à assunção plena, por estes, dos investimentos, inclusive de infraestrutura básica (como proposto por Sérgio Aquino);
e) Garantir ambiente e condições concorrenciais, em bases isonômicas, para todas as instalações portuárias (concessões, arrendamentos e TUPs) integrantes de um mesmo “mercado relevante” (na linha da proposta de FENOP, ABRATEC, FNP, FETAPORT, Sérgio Aquino e Mário Teixeira);
f) Manutenção dos CAPs e com atribuições deliberativas (como proposto por FENOP, AEB, FENAVEGA, FNP, Sérgio Aquino).
g) Para os “portos organizados” com licença de operação, início do processo de licenciamento ambiental de novas instalações portuárias a partir da LI (como proposto por FENOP).
h) Instituição de programa e instrumentos para adequação, qualitativa e quantitativa, do quadro de TPAs, com fontes regulares de recursos. Da mesma forma, programa e instrumentos para treinamento e periódica requalificação de trabalhadores portuários (na linha do proposto pela FENOP, FETAPORT, FNP e Sérgio Aquino).
2) Todavia teria dúvidas, teria dificuldade em subscrever a proposta de eliminação do “processo seletivo” para TUPs (AÇÃO EMPRESARIAL, CNI), estabelecido pelo Governo e disposto na MP, principalmente se de forma indiscriminada, para todos os casos. Isso considerando que:
a) Planejar, com uma abordagem multimodal, é um dos pilares do novo modelo proposto (SEP).
b) Os investimentos na infra e superestrutura dos terminais é apenas parcela dos investimentos necessários: Parte igualmente relevante são as demais infraestruturas de acessos (rodoviário, ferroviário, hidroviário, dutoviario), de energia, saneamento, urbana, etc.; esses, normalmente, de reponsabilidade dos poderes públicos (federal, estadual e municipal).
c) Ao menos os “33 metros a contar da linha de preamar média do ano de 1831” são “terreno de marinha”, assim como seus “agregados”: Todos eles, SMJ, “bens públicos”. E, por conseguinte, susceptíveis, constitucionalmente, de prévia licitação (nesse caso, não por ser a atividade portuária “serviço público”, mas por serem as áreas “bem público”): Essas são essenciais, normalmente imprescindíveis para que, também, as retroáreas contíguas tenham significado como “área portuária”.
d) SMJ, a maior parte das áreas costais, tidas e brandidas como “privadas”, ou não estão aforadas ou não estão plenamente regularizadas. Muitas delas objeto de disputas, inclusive judiciais, não cabalmente resolvidas.
e) Apesar da imensa costa brasileira, as áreas técnica-economicamente viáveis para a implantaçãoo de instalações portuárias é limitada. E, das que existem, a maior parte ou já está ocupada pelos “Portos Organizados” ou pelos TUPs.
f) Enfim, inclusive por coerência como o primado do novo modelo (SEP), a regra geral deveria ser: É a “propriedade” (de terrenos na linha de costa) que deve se submeter ao “planejamento”, e não vice-versa (97)
g) Aos “terminais dedicados”, por suas características específicas, todavia, poderia haver uma flexibilização no processo; desde que plenamente fundamentado e justificada a “inexigibilidade” ou “dispensa” de licitação (procedimento com objetivos similares aos da proposta da ABTP e FENOP).
h) De igual modo, os terminais hidroviários, particularmente na Região Amazônica (com objetivos similares aos da proposta da FENAVEGA).
3) Complementarmente sugeriria:
a) Explicitar-se o entendimento de que o “explorar”, do texto constitucional, refere-se, exclusivamente, àqueles que têm na atividade portuária seu objetivo primeiro; seu “core business”.
i) CF; art. 21; XII; f:
“Compete à União ... explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão ... os portos marítimos, fluviais e lacustres”.
ii) Registre-se que a CF/88 inovou nessa matéria:
Em todas as anteriores, ou os portos não eram mencionados, ou, quando muito, era atribuído ao poder público federal/nacional apenas competência legiferante – atribuição mantida também na CF vigente: “Compete privativamente à União legislar sobre … diretrizes da política nacional de transportes (ix); regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial (x); trânsito e transporte (xi)”
(art. 22). (105)
iii) Implicações: Tal entendimento/conceito/dispositivo permitiria, com “razoabilidade” e “legitimidade”, dar àquelas instalações portuárias integrantes de “cadeias logísticas” que, por sua vez, integram “cadeias produtivas”, tratamento diferenciado daquelas que objetivam atuar no “mercado” portuário, propriamente dito. É o caso da mineração, siderurgia, celulose, petróleo e gás, construção naval (estaleiros); etc. Isso tem significado e é importante, p.ex:
• Para maior celeridade na solução da sucessão dos contratos pré-93 - uma imperiosa necessidade (59) (60) (61) (7) (8) (58).
• Para viabilização da adaptação, com extensão de prazos, dos contratos pós-93 – de igual modo, algo essencial para consecução dos objetivos enunciados;
• Como forma de viabilizar a existência de tais instalações também dentro dos “Portos Organizados”; muitas vezes forma de se racionalizar a implantação e utilização das infraestruturas básicas (que demandam investimentos altíssimos).
b) Definir-se, por sua funcionalidade, tais instalações como “terminais dedicados”, distintos das “concessões” e “arrendamentos” (72) (75) (76)(77); e explicitar-se regras específicas para eles (106); com a mesma lógica, fundamentos e objetivos da AÇÃO EMPRESARIAL e, em termos metodológicos, na linha do proposto pela FENAVEGA.
i) “Terminal Dedicado”, SMJ, é terminologia mais própria e mais abrangente que “porto-indústria”, terminologia e proposta que tem sido mencionada/apresentada.
c) Explicitar, no modelo e na legislação, a figura de “condomínio portuário”. (37) (38) (67)
i) Figura entre a “concessão” (ao privado) e o “porto organizado”.
ii) Essencialmente objetiva permitir o compartilhamento da infraestrutura básica, mantendo-se a individualidade da infra e superestrutura específica.
d) Segmentar o planejamento:
i) A nível nacional/federal: A definição dos objetivos e metas a serem atingidos; a localização dos “portos organizados” e os pontos possíveis de serem instalados TUPs; a articulação intermodal das diversas malhas; as infraestruturas básicas a serem implantadas com recursos federais; dentre outras definições estratégicas.
ii) A nível local: A definição do “Plano Diretor” de cada porto, balizado pelos planos nacionais/federais (48); evidentemente.
iii) A experiência e as boas práticas indicam que, tão ou mais importante que o “plano” é o “processo” de planejamento; tanto para a excelência de sua concepção como, principalmente, para eficiência e garantia de sua implementação (5); talvez o principal ponto-fraco da gestão, pública e privada, brasileira.
iv) Nesse sentido, o planejamento tem uma forte dimensão de “pacto”; algo particularmente importante no mundo portuário, que pode/deve ser visto como uma “PPP implícita”: Um conjunto de autoridades, públicas, e um conjunto de atores privados (empresas e entidades) (27) (30): Envolvê-los, comprometê-los é, certamente, “fator crítico de sucesso”!
v) Uma bom exemplo é o planejamento de transportes europeu (“White Paper”) (21): Pactuado continentalmente e, depois, desdobrado por modo de transporte, por sistema e por país; evidentemente balizado pelo plano maior.
vi) Segmentação qualitativamente similar já é praticada, p.ex., nos licenciamentos ambientais (Licença Prévia - LP, Licença de Instalação - LI, Licença de Operação - LO) (28) (36). Também grandes corporações brasileiras, inclusive estatais, utilizam-se de ferramentas desse tipo, muitas disponíveis comercialmente no mercado. Ou seja: É possível manter-se o desiderato da MP (macroplanejamento multimodal), sem dar álibi para inação das autoridades locais e/ou desperdiçar o enorme potencial empreendedor da comunidade portuária em cada porto.
e) Segmentar a função de regulação, constituindo algo como um “sistema regulatório nacional”, atribuindo:
i) Aos CAPs e Autoridades Portuárias (instância regulatória local): Dentro dos portos organizados, a regulação entre:
• Operadores e operadores;
• Operadores e arrendatários;
• Arrendatários e arrendatários.
OBS: Modelo original da “Lei dos Portos”, quando norma única.
ii) À Agência Nacional, tais funções:
• Entre portos organizados;
• Entre esses e as concessões e os TUPs;
• Como grau de recurso das decisões das instâncias regulatórias locais.
f) Estabelecer a possibilidade (não obrigação) de, pelo menos, a função de “Administração Portuária” ser exercida por Sociedade de Propósito Específico – SPE, constituída pelos arrendatários e operadores de um dados “porto organizado”.
i) O novo modelo separa, claramente, as funções de “autoridade” e “administração” portuária. E, ao centralizar praticamente toda a função de “autoridade” nas instâncias federais (101), reserva às organizações locais, de cada “porto organizado”, praticamente, apenas, as funções de “administração”. (56)
ii) Um dos pilares do novo modelo é o maior envolvimento da iniciativa privada no setor portuário (SEP): Certamente não objetiva a Presidência da República apenas os investimentos privados; mas, também, a capacidade e experiência gerencial que o direito privado proporciona. (47) (24) (100).
iii) Há uma emenda nesse sentido: A Emenda nº 372, do Senador Ricardo Ferraço.
g) Adotar modelagem simplificada para as licitações de renovação contratual; p.ex., eliminando a necessidade de elaboração de Estudos de Viabilidade Técnica e Econômica - EVTEs (ao encontro de preocupações/objetivos da CNA e CNT de agilização processual) (59) (60) (61) (7) (8) (58):
i) Há dúvida que um terminal, em funcionamento, cujo operador pretende continuar (por vezes até luta por!) é viável (técnica e economicamente)? Para que, então, EVTE?
ii) As condições contratuais existentes não podem ser adotadas como a base para o que será, final e efetivamente, aferido na licitação – inclusive valores? Afinal, não é para isso que são previstos os processos licitatórios públicos?
iii) No limite, se se quiser refinar as avaliações, os valores poderiam ser ajustados pelos praticados em contratos congêneres licitados; não?
h) Eliminar do texto legal a definição do critério de julgamento das licitações para concessão e arrendamento; reservando o tema para normas infra-legais. Isso:
i) Pela diversidade de situações e especificidades de condições;
ii) Pela forma imprecisa do texto proposto na MP (art. 6º) (99).
iii) Pela não necessidade de tal matéria estar regrada em texto legal.
i) Negociar e estabelecer-se um plano estratégico, de médio longo prazo, porto a porto, dentro de diretrizes gerais/nacionais, compatibilizando a dimensão e perfil das equipes de trabalho portuário (“ternos”) com o contingente de TPAs registrado no respectivo OGMO (102).
i) O momento, com perspectivas de expansão da demanda, e com previsão de aumento do número e capacidade das instalações portuárias é momento privilegiado para tais ajustes estratégicos.
ii) Difícil imaginar-se tais ajustes sem uma ampla negociação nacional; envolvendo trabalhadores, empresários e poderes públicos (dos três níveis).
iii) Certamente este seria um instrumento, a mais, para minimização das diferenças entre os dois regimes: Portos Organizados e TUPs.
São essas minhas contribuições ao debate, Senhor Presidente, Senhor Relator, senhoras e senhores parlamentares.
Muito obrigado!
Brasília, 22 de março de 2013
Frederico Bussinger
Consultor do IDELT
Ex-Presidente da Cia. Docas de São Sebastião – CDSS
Ex-Diretor do Departamento Hidroviário do Estado de SP – DH/SP.
Ex-Diretor da Cia. Docas do Estado de São Paulo - CODESP
