Consultor portuário e colaborador de longa data do Portogente, Frederico Bussinger apresentou conceitos, fatos históricos e análises técnicas no objetivo de iluminar caminhos para um modelo de gestão menos desfuncional para os portos brasileiros. Questionado sobre administrações apontadas como ineficientes e a respeito da possibilidade de desestatização de portos dos quais já foi diretor - Santos e São Sebastião, respondeu: "se [o modelo] efetivamente não "funciona", não seria mais razoável localizar-se e eliminar-se primeiramente os gargalos e amarras que limitam o modelo atual?; ou mesmo testar-se em sua plenitude o centenário benchmarking mundial... antes de se optar por um verdadeiro cavalo-de-pau?".
Bussinger defende também uma imediata "lipoaspiração" em normas e no processo decisório do segmento. Além de presidente da Docas de São Sebastião, ele já esteve à frente de importantes companhias como SPTrans, CPTM e Confea. O consultor critica a centralização das decisões pelo Poder Concedente e argumenta que "mesmo sendo as operações portuárias brasileiras, desde o final do Século XX, 100% executadas pelo setor privado, conceitualmente vejo como uma impropriedade caracterizar-se nosso modelo como de "Landlord Port" no sentido universal do termo".
Bussinger em evento na sede da OAB, na capital paulista
Opiniões sobre modelos de gestão dos portos
* Robert Grantham - Consultor defende landlord e diz que desestatizar só seria justificável em estratégia de longo prazo
* Osvaldo Agripino - Modelo de gestão precisa resgatar a função social e estratégica dos portos
* Benjamin Gallotti - Mais importante do que modelo de gestão é garantir segurança jurídica
* Leonardo Cerquinho - Gestão de portos pelos estados como terminais de uso privativo é modelo mais eficaz para o momento, diz presidente de Suape
Portogente - Qual sua avaliação sobre os modelos Landlord, adotados em vários dos mais movimentados portos do mundo?
Frederico Bussinger - O modelo "Landlord Port" foi concebido há mais de 800 anos a partir das cidades hanseáticas, no norte da Europa. Ou seja, ele é mais antigo que a maioria dos estados nacionais europeus, Por exemplo, o Porto de Hamburgo foi estruturado antes da Alemanha; o de Genova antes da Itália, e assim por diante. Ao longo desses oito séculos ele foi se desenvolvendo e se espraiando por todos os continentes. Hoje está consolidado como o modelo dominante em algo como 90% dos portos-referência do mundo, seja por contribuir para a eficiência operacional e comercial deles, seja por viabilizar e impulsionar o desenvolvimento regional. Esse reconhecimento, inclusive, contribuiu para que essa consolidação se acentuasse após os processos de reformas portuárias do pós-II Guerra Mundial, quando muitos dos que não eram aderiram a ele.
Nessa trajetória o modelo recebeu influências de diversas culturas, sistemas econômicos e regimes políticos. Não é de se estranhar, pois, que haja algumas diferenças entre eles. Algumas "modalidades", pode-se dizer: 5, segundo pesquisa sobre governança portuária da European Sea Ports Organization (ESPO). Todos os "Landlord Ports", todavia, têm um inalienável traço em comum: AUTONOMIA!
Essa característica é tão marcante, sine-qua-non mesmo, que em alguns países, até, ela foi incluída na própria nomenclatura. Por exemplo: "Repubbliche Marinare", em italiano; "Port Autonome", em francês. Em inglês, o termo "authority" também embute esse conceito de autonomia, vis-à-vis dos governos: isso, independentemente da forma organizacional que a autoridade-administradora portuária tome.
Portogente - Como caracterizar o modelo brasileiro após tantas idas e vindas? Landlord também?
Frederico Bussinger - No Brasil aquela AUTONOMIA, marca inconfundível dos "Landlord Ports", inexiste. Atualmente, pela Lei 12.815/2013 (Lei dos Portos vigente) e normas regulamentadoras, planos estratégicos dos portos são aprovados pelo governo central (Santos, por exemplo, aguarda aprovação, pelo Ministério da Infraestrutura, de um novo PDZ). Este, por seus órgãos executivos ou reguladores, também fixa/reajusta tarifas, licita e assina contratos/aditivos de arrendamento, reequilibra-os, autoriza expansões, define normas de pré-qualificação de operadores, etc. Enfim, o chamado Poder Concedente, além da sua função precípua de definir as macropolíticas, atualmente centraliza o processo decisório de todo o estratégico: de cada um dos portos, mesmo daqueles delegados a estados e municípios.
Assim, mesmo sendo as operações portuárias brasileiras, desde o final do Século XX, 100% executadas pelo setor privado, conceitualmente vejo como uma impropriedade caracterizar-se nosso modelo como de "Landlord Port" no sentido universal do termo. Até chegamos a ter um lampejo de "landlordismo" em meados dos anos 90; mas logo o processo decisório foi sendo progressivamente re-centralizado em Brasília.
O modelo brasileiro, assim, é muito peculiar, meio sincrético. Difícil utilizar-se uma caracterização clássica para definí-lo, mesmo porque vez por outra surgem atores novos. Também normas e procedimentos que reconfiguram as relações e os compromissos.
Portogente - O que pensa sobre a desestatização proposta pelo Governo Federal?
Frederico Bussinger - Operações já são 100% privadas. Terminais também são privados (arrendados ou TUPs). O que entrou em pauta, recentemente, é a privatização (desestatização) de autoridades-administradoras, algo nem sempre claro para todos. Desde a real prioridade dessa desestatização na congestionada agenda portuária nacional, o tema é polêmico e de oportunidade discutível, mesmo sem se considerar a conjunção de pandemia, recessão econômica e instabilidade institucional.
Já se tornou praticamente um consenso que o modelo portuário brasileiro tem diversas disfuncionalidades. Que a eficiência e capacidade dos nossos portos poderiam ser elevadas. Faz sentido, pois, pensar-se em reformulá-lo; dar-se uma volta a mais no parafuso das reformas portuárias: o diagnóstico e a intenção do governo são procedentes, são bem-vindos!
Mas se é esse o desiderato, não seria mais razoável tomar-se como benchmarking modelo consagrado nos USA, na pioneira Alemanha (e maioria esmagadora dos países europeus) e, até, na China? Se é adotado, e comprovadamente "funciona", também nos países do Sudeste Asiático, Mediterrâneo, África Subsaariana, em Portugal e nos nossos vizinhos latino-americanos, por que não funcionaria no Brasil? E se efetivamente não "funciona", não seria mais razoável localizar-se e eliminar-se primeiramente os gargalos e amarras que limitam o modelo atual?; ou mesmo testar-se em sua plenitude o centenário benchmarking mundial... antes de se optar por um verdadeiro cavalo-de-pau? "Sublata causa, tollitur effectus" (o efeito cessa se eliminada a causa), nos ensinaram os romanos!
Portogente - O modelo australiano tem sido muito comentado. O que pensa dele?
Frederico Bussinger - A experiência australiana, que vem sendo apresentada como referência para a privatização (desestatização) das autoridades-administradoras brasileiras, é pouco conhecida no Brasil (talvez até no mundo). Passou a ser um pouco mais veiculada após a missão federal àquele país no início de 2019. Por isso, se vai ser mesmo o modelo a ser seguido no Brasil, talvez devesse ser examinado com mais cuidado e profundidade, vez que há controvérsias. Por exemplo: estudo avaliador, feito há pouco tempo pelo Australian Maritime College, da University of Tasmania, além de virtudes identificou riscos e fez alertas em suas conclusões: "Embora a privatização portuária australiana tenha efeitos positivos sobre os balanços patrimoniais do governo no curto prazo, ela pode resultar em riscos de desvalorização dos ativos portuários, aumento de tarifas/preços, restrições à concorrência portuária, redução de investimentos, e menor preocupação com o interesse público no longo prazo" ("The latest trend in Australian port privatisation: Drivers, processes and impacts"; coordenado por Peggy Shu-Ling Chen; Hilary Pateman e Quazi Sakalayen – citação em tradução livre).
Portogente - Qual a sua posição sobre a administração de serviços como acessos terrestres e dragagem pela iniciativa privada?
Frederico Bussinger - i) Dragagem: é uma das funções básicas da autoridade-administradora. Isso não significa que tenha/deva executá-la diretamente (pode contratá-la); mas significa que não é um negócio em si. Pergunte a alguma autoridade-administradora europeia ou americana se ela abriria mão da gestão da dragagem: talvez nem entendam a pergunta! OBS: Estou sugerindo porque recentemente a fiz a executivos de algumas delas.
ii) Acessos terrestres: Há que se distinguir se são acessos terrestres NO porto (dentro de sua área) ou se ATÉ o porto. Se for NO porto, é situação similar à dragagem: função da autoridade-administradora. Se for ATÉ o porto, ou seja, para tráfego não exclusivo dele, é plausível ser concessionado; como o é o Sistema Anchieta-Imigrantes na/para a Baixada Santista.
Portogente - E sobre os CAPs, ainda há espaço para serem deliberativos?
Frederico Bussinger - No campo das possibilidades; sim! Mas três observações:
i) O essencial é haver canais, formais e regulares, de participação da comunidade portuária no processo decisório do porto; praxe nos portos-referência mundial.
ii) A forma de participação pode ser discutida e redefinida: o sistema anterior, é preciso reconhecer, tinha virtudes e defeitos.
iii) O papel do CAP (ou sucedâneo) não deveria ser tratado isoladamente: ele é parte de uma discussão mais ampla; qual seja, da governança portuária. E isso envolve, inclusive, as demais autoridades (cada uma ciosa de suas competências e, em geral, amparadas por legislação própria e subordinadas a ministérios distintos). A mencionada pesquisa da ESPO é um excelente subsídio para essa discussão.
Portogente - Como enxerga o "emaranhado" de leis e normas que regem o setor portuário? Qual ação considera prioritária para tornar o Brasil mais competitivo no comércio internacional?
Frederico Bussinger - Esse emaranhado de leis e normas torna, sim, o processo tanto mais complexo como mais imprevisível. E, claro, tudo isso implica em custos e prazos adicionais. Proposta? O que fazer? Tenho defendido: lipoaspiração já! Lipoaspiração de normas e do processo decisório já! Mas para tal imprevisibilidade também contribui várias superposições de funções e atribuições entre os órgãos públicos. Dito de outra forma: o cidadão, a empresa ou a entidade nunca tem 100% de certeza de que teve a última palavra! Sempre pode haver surpresas (e isso é que mais preocupa os agentes privados).
Por outro lado, imprevisibilidade, por um ou outro motivo, é matéria-prima da tão mencionada insegurança jurídica. Mas aí o buraco é (bem) mais embaixo (ou em cima?): é possível imaginar-se "ilhas" de segurança jurídica em meio a uma governança disfuncional? Em um ambiente de incertezas econômicas? De instabilidade institucional? São muitas as variáveis!
