Pontos-chave:
1) Uma PEC vem de ser aprovada na principal comissão do Senado. Um PL está em gestação no Governo. Ainda que com enfoques distintos, o objetivo declarado é a sempre buscada “desburocratização” do licenciamento ambiental.
2) Se o objetivo é ter-se maior previsibilidade nesses processos, reduzir-se os prazos de tramitação (evidentemente sem comprometer a qualidade técnica das análises), diminuir-se retrabalhos e reduzir-se os custos incorridos, há muito mais que pode ser feito.
“Ministro quer desburocratizar licença ambiental” é a chamada da recente entrevista do Ministro do Meio Ambiente, Sarney Filho, ao OESP; reproduzida por inúmeros veículos, clippings e redes sociais.
A iniciativa ministerial, certamente estimulada pela recente aprovação da PEC 65/2012 na CCJ do Senado (que ambientalistas avaliam “desmontar a lei ambiental brasileira”; uma ameaça à sustentabilidade), é uma tentativa de ordenar o recorrente debate congressual sobre o processo de licenciamento ambiental, onde atualmente tramitam pelo menos 14 projetos.
A lei ambiental básica brasileira (Lei nº 6.938/81) é pré-Rio/92 (01, 02, 03), pré-“Constituição Cidadã”; pré-redemocratização. Ela é ainda do período militar (Pres. Gen Figueiredo).
Ao longo de seus 35 anos de vigência, por iniciativa ora do executivo ora do legislativo, modificações em seu texto foram sendo feitas e várias tentativas ficaram pelo caminho; normalmente sob argumento similar ao da PEC 65/2012 e do PL a ser proposto pelo Ministro: desburocratização (como meio) e investimento, geração de empregos, ou crescimento econômico (como fim).
Há pouco mais de 1 ano o Governo editou o Decreto nº 8.437 regulamentando a Lei Complementar nº 140/2011. Esta, por sua vez, regulamentou dispositivos constitucionais; particularmente no tocante à cooperação e competências comuns da União, Estados, DF e Municípios no tema.
Em 2013, a então Ministra Izabella Teixeira também anunciara alguns dos resultados de estudos MMA-SEP visando “aperfeiçoar o licenciamento (ambiental)”. Seu objetivo, declarado, foi enfrentar “essa máquina sem fim de gerar estudos”, “reserva de mercado para consultoria ambiental”, no intuito de “retirar, ao máximo possível, a insegurança relacionada ao licenciamento, tanto para o empresário quanto para o governo”. O filósofo Mangabeira Unger, ao retornar ao Governo, em 2015, foi ainda mais duro nas críticas em relação ao processo de licenciamento ambiental; seu modus operandi e implicações (entrevista ao Valor - 13/ABR): "O problema não é que as regras sejam ou não severas demais. O problema que não é compreendido no país é que a rigor não há regras. O nosso direito ambiental não existe. Não existe um direito ambiental substantivo. Existe um direito quase exclusivamente processual, que delega poderes discricionários praticamente ilimitados a um elenco de pequenos déspotas administrativos. Não estou tratando nem de um outro aspecto, que são os órgãos de controle como os tribunais de contas, o Ministério Público. É uma perseguição permanente à atividade criativa do país. Empoderamos esta elite política e judiciária, ao mesmo tempo em que criamos um vácuo de regras, e portanto nos colocamos sob a ditadura desses juízes sem lei. Isto é um impedimento intransponível à democratização da economia de mercado e ao produtivismo includente."
Pouco antes, no final de 2011, entidades focadas em infraestrutura saudaram o pacote de 7 portarias (quatro do MMA e três interministeriais) com alterações pontuais “flexibilizadoras” para licenciamentos de petróleo e gás, rodovias, energia e portos.
Essas, como exemplo, são algumas das iniciativas mais recentes.
Certamente são bem-vindas mudanças processuais que o Ministro Sarney Filho informa incluirá em seu PL: maior transparência e disponibilidade de informações; descentralização federativa e autonomia dos órgãos licenciadores; criação de prazos para que o órgão ambiental se manifeste sobre um determinado pedido, com risco de punição se o prazo não for cumprido.
Também são bem-vindas algumas mudanças técnicas e, até, conceituais, como a diferenciação e graduação de licenciamento (exemplificando com um posto de gasolina e uma refinaria; criadores de 50 ou 500 porcos; empreendimentos de um mesmo tipo, se na Grande São Paulo ou na Amazônia); estudos de impacto conforme a localização e o tamanho do empreendimento, “graduando as exigências da licença”; e instituição da avaliação ambiental estratégica, com a criação da figura da validação: "... um projeto de hidrelétrica vai ter de fazer estudo não só sobre ela, mas sobre o impacto que vai trazer em toda a bacia. Daí já vai ser possível dizer: aqui não pode construir hidrelétrica. Aí não são perdidos dez anos fazendo o estudo, gastando dinheiro com consultor. Já se fica sabendo de antemão se pode ou não": Normalmente nosso foco tem sido o licenciamento; mas esta media vai mais na linha do planejamento ambiental – igualmente importante e, em muitos países, colocado até em primeiro plano.
Além dessas medidas processuais, vistas e carimbadas como desburocratizantes, todavia, há outras de natureza metodológica e técnica que, se enfrentadas muito contribuiriam para a sempre sonhada solução de compromisso: previsibilidade, celeridade, simplicidade e baixo custo, de um lado, e eficácia e eficiência sócio-econômico-ambiental, de outro.
Nesse sentido podem ser arroladas: i) efetivação (na prática; pra valer!) da abordagem tridimensional (ambiental, econômico e social) em suas análises; ou seja, de maneira conjunta, sistêmica, holística – no jargão do setor; ii) técnica de balanço (não individualizada) entre os impactos negativos e positivos; iii) cotejamento do fazer versus o não-fazer. Aliás, tudo como já prevê nossas leis-bases e as boas práticas internacionais para a avaliação e julgamento final. E, também, o não fatiamento das análises dos EIA-RIMAs, que deveriam, por consistência, serem feitos por equipes multiprofissionais analisando, globalmente, tais relatórios.
O PL em gestão deverá incluir previsão de que cada órgão se manifeste sobre sua área de atuação/competência. Visando aos objetivos enunciados, por que a mesma lógica não é aplicada aos Tribunais de Contas, ao Ministério Público e à Justiça? Ou seja: restringir-se-iam a analisar o processual e o legal, evitando adentrar o terreno técnico e de mérito (área dos órgãos licenciadores).
Mas talvez nenhum aspecto conspire tanto contra a celeridade do processo decisório quanto a possibilidade de criminalização dos agentes públicos envolvidos!
Sim, é isso mesmo: Pode-se compreender como crime (da Lei nº 9.605 - "Lei de Crimes Ambientais") corte noturno de palmito na Mata Atlântica, captura de animais silvestres para exportação e congêneres, etc. Mas faz sentido a criminalização de agente público quando atuando em processo de licenciamento? Um processo público; transparente, participativo, com publicidade, que termina, normalmente, em decisões colegiadas? Isso certamente é uma das causas de morosidade e, por vezes, recusa de manifestações (compreensível!) desses agentes pelos riscos de pena e de potenciais despesas com advogados, em muito superiores aos seus rendimentos. Para que correr riscos (de prisão e/ou multas)? (é o que deve pairar permanentemente na cabeça de todos eles ...). Urge, pois, revogar-se seu art. 67!
Felizmente há projetos de lei tramitando no Congresso Nacional: Um, mais tímido, propondo a alteração do dispositivo (PL-1889/2007), outro, mais próprio, simplesmente revogando-o (PL -1874/2007) – apensados ao PL-7791/2014.
Enfim, além das medidas “desburocratizadoras” em cogitação, há ainda muito que pode e deve ser aperfeiçoado nos processos de licenciamento ambiental no Brasil visando elevar-se sua previsibilidade, reduzir-se os prazos de tramitação (evidentemente sem comprometer a qualidade técnica das análises), diminuir-se retrabalhos e reduzir-se os custos incorridos.
Vamos encarar?
(*) Da série “Passando o Brasil à Limpo”: XVII
Frederico Bussinger - Consultor. Foi presidente da Companhia Docas de São Sebastião (CDSS), SPTrans, CPTM e Confea. Diretor da Companhia Docas do Estado de São Paulo (Codesp), do Departamento Hidroviário de SP e do Metrô de SP. Presidiu também o Conselho de Administração da CET/SP, SPTrans, Codesa (Porto de Vitória), RFFSA, CNTU e Comitê de Estadualizações da CBTU. Coordenador do GT de Transportes da Política Estadual de Mudanças Climáticas (PEMC-SP). Membro da Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização e do Conselho Fiscal da Eletrobrás.
